Pembedaan tersebut penting untuk memeriksa kendali terhadap instrumen keamanan negara. Apakah akses terhadap personel, perangkat, dan informasi selalu mengikuti kewenangan yang sah, atau dapat dipertahankan melalui hubungan pribadi? Apakah pengawas benar-benar mampu memeriksa pihak yang berpengaruh, atau hanya memiliki kewenangan di atas kertas?
Jawaban atas pertanyaan tersebut harus ditemukan melalui pembuktian. Pemeriksaan tidak boleh berhenti pada operator apabila bukti menunjukkan keterlibatan pemberi perintah, pemanfaat informasi, atau pihak yang sengaja melindungi pelanggaran. Waktu kejadian dan kedudukan setiap pihak ketika tindakan berlangsung juga harus diperjelas agar pertanggungjawaban tidak dikaburkan oleh sebutan jabatan.
Di sinilah persoalan kelembagaan menjadi lebih dalam daripada sekadar ketidakpatuhan terhadap prosedur. Aturan kehilangan daya ikat apabila pemegang kewenangan dapat menentukan kapan aturan berlaku dan kepada siapa aturan diterapkan. Dalam keadaan demikian, hukum berisiko berubah dari pembatas kekuasaan menjadi alat bagi pihak yang menguasainya.
Integritas dan Struktur Insentif
Integritas pelaksana tetap menjadi kewajiban yang tidak dapat ditawar. Akan tetapi, negara tidak boleh menggantungkan keamanan institusinya hanya pada kesediaan pribadi pemegang jabatan untuk berbuat baik. Sistem harus mampu membatasi tindakan seseorang, termasuk ketika orang tersebut memiliki pangkat tinggi, jaringan luas, dan pengaruh besar.
Pemikiran Acemoglu, Johnson, dan Robinson membantu menjelaskan mengapa pembenahan institusi sering menghadapi perlawanan. Institusi yang merugikan masyarakat tetap dapat menguntungkan kelompok pengendali, sehingga perubahan mengancam manfaat dan kekuasaan mereka. Hambatan reformasi karena itu tidak selalu berupa kekurangan pengetahuan, tetapi juga pertentangan kepentingan dan lemahnya kredibilitas komitmen perubahan.
Dalam membaca dugaan perkara ini, struktur insentif perlu menjadi perhatian. Keuntungan dari penyalahgunaan kewenangan tidak harus berbentuk uang, tetapi dapat berupa keunggulan informasi, perlindungan jaringan, atau posisi tawar. Kemungkinan tersebut merupakan arah pemeriksaan yang memerlukan bukti, bukan kesimpulan mengenai motif para tersangka.
Karena itu, seruan memperbaiki moral harus disertai perubahan terhadap kesempatan dan konsekuensi penyimpangan. Aparat perlu memperoleh perlindungan ketika melaporkan atau menolak perintah yang melawan hukum. Sebaliknya, pelanggaran yang terbukti tidak boleh memperoleh perlindungan karena pangkat, kedekatan, atau kepentingan politik.
Perbaikan Total, Bukan Pergantian Orang
Perbaikan total harus dimaknai sebagai pembenahan tata kendali kewenangan, bukan sekadar pergantian pejabat. Pemberian otorisasi, pelaksanaan penyadapan, dan pemeriksaannya perlu memiliki pemisahan serta pemeriksaan silang yang efektif. Setiap akses terhadap perangkat dan informasi harus dapat ditelusuri melalui pencatatan yang terlindungi dari penghilangan atau perubahan tanpa kewenangan.
Pengawasan juga harus memiliki kemampuan nyata untuk memeriksa, dengan tetap menjaga kerahasiaan yang sah. Temuan harus ditindaklanjuti, sementara pertanggungjawaban ditentukan berdasarkan bukti dan peran setiap pihak. Pengawas pun harus dapat dimintai pertanggungjawaban agar pembenahan tidak sekadar memindahkan kekuasaan tanpa kendali ke tangan lembaga lain.
Keberhasilan reformasi harus diukur dari perubahan perilaku dan kemampuan pencegahan. Ukurannya mencakup kemampuan memblokir akses tanpa otorisasi, mendeteksi penyimpangan, melindungi pelapor, dan menindak pelanggaran secara tidak memihak. Jumlah aturan baru dan perubahan struktur organisasi tidak cukup menjadi bukti keberhasilan.
Jika dugaan penyadapan ilegal terhadap Presiden terbukti, negara harus menindak pelakunya melalui proses hukum yang adil. Negara juga harus membongkar kondisi kelembagaan yang memungkinkan kewenangan publik dibelokkan untuk kepentingan terbatas. Reformasi kehilangan makna apabila hanya mengganti pemegang kekuasaan tanpa mengubah tata kelola yang memungkinkan kekuasaan mengkhianati mandatnya.
